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无证经营预付卡业务认定与监管策略

添加时间:2022-09-04 19:24

  预付卡,是指企业以特定载体和形式发行的,可在特定机构购买商品或服务的预付价值。因兼具融资与营销功能,预付卡自诞生起即受市场热捧。近年来,随着电子商务的蓬勃发展和移动支付的广泛应用,预付卡开卡、消费活动从线下迁移到线上。品类繁多的电子预付卡券使预付卡市场呈现更加快速的增长趋势。

  据商务部官方统计,我国2019年全年预付卡发卡金额达5732.04亿元,其中虚拟卡发卡金额同比增长44.19%。

  预付卡按使用范围可分为多用途预付卡和单用途预付卡两类。多用途预付卡受人民银行及其分支机构监管,单用途预付卡则由中央和地方商务部门监管。

预付卡

  一、互联网新业态下预付卡监管面临的问题

  现实中,随着电子预付卡券的出现,持卡人消费场所向网上迁移,使得传统场景下按使用范围划分的监管界限逐渐模糊。个别企业利用监管灰色地带无证经营预付卡业务,甚至挪用客户资金后“跑路”,带来巨大风险隐患。

  1、监管执法标准难以统一

  根据《支付机构预付卡业务管理办法》(以下简称《预付卡管理办法》),多用途预付卡是指可在发卡机构之外购买商品或服务的预付价值。商务部《单用途商业预付卡管理办法(试行)》中规定,单用途商业预付卡是指企业发行的,仅限于在本企业、本企业所属集团、同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证。

  实践中,通常结合消费者持预付卡消费的场所、实际经营者等事实,综合判断预付卡的使用范围为发卡企业或是其以外的第三方企业。

  近年来,电子卡券或实体卡绑定电子账户模式因其操作简便、使用方便的特点,在预付卡市场中渐成主流。各类企业员工福利卡、节日礼品券等预付卡均可绑定电子账户,持卡人在发卡企业网上商城选购,或兑换其他企业商品、卡券后二次使用。

  有观点认为,发卡企业网上商城所售卖的商品包含食品、日用品、虚拟产品等众多品类,并非企业自主生产,发卡企业仅为代销,属于《预付卡管理办法》规定的“在发卡机构之外购买商品”。此类卡券能够跨行业、跨地区、跨法人使用,应认定为无证经营多用途预付卡业务。

  也有观点认为,网上商城为发卡企业自主设立运营,商品均为发卡企业邮寄(虚拟商品多为发送电子券码)交付,故应属于“在本企业内兑付货物或服务”的单用途预付卡。

  《预付卡管理办法》颁布至今逾9年,特别是近年来,移动支付迅猛发展,“互联网+”背景下预付卡新业态的出现导致既有监管规则难以精准适用,可能造成各地监管机关执法标准不统一,存在法律风险。

  2、客户资金安全风险大幅提升

  根据人民银行规定,多用途预付卡企业发卡收取的消费者资金,由人民银行统一进行100%全额集中存管,资金安全保障度高。而经商务部门备案的单用途预付卡企业发卡收取的消费者资金,其存管方式则为企业按比例提取后存放至其合作的商业银行,根据《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,存放比例一般为20%~40%。

  个别非持牌或备案的发卡企业预收资金则完全由企业自行管控,资金收支流向难以监管。在企业内控机制不健全的情况下,容易发生挪用、截留预收资金的风险,消费者及合作商户的资金安全难以保障。极端情况下,甚至可能引发群体性事件,影响消费市场秩序。

  3、预付卡市场“劣币驱逐良币”效应

  无证机构多采取预存现金打折、充值返现或赠物等方式吸引消费者大额资金充值,从而赚取自设资金池收益。相较之下,持证机构受《预付卡管理办法》等人民银行监管合规约束,在售卡方式、金额、商户拓展等方面均存在诸多限制,且无法利用预收款资金池,成本自然高企,展业过程中存在价格劣势,在市场竞争中处于不利地位。

  部分无证机构面对监管,打起政策“擦边球”,被人民银行及其分支机构约谈时声称归属商务部门监管,面对商务部门则声称归属人民银行监管,搞“骑墙式”经营,游走在监管灰色地带。如不能对此进行有力打击,将造成市场“劣币驱逐良币”的不良效应,严重干扰预付卡市场秩序。

预付卡

  二、无证经营预付卡业务的判定标准

  经营多用途预付卡业务系行政许可事项,即属于“持牌经营”。近年来,随着支付行业迅猛发展,监管部门为推动支付服务市场健康发展,切实防范支付风险,形成了不再扩大市场容量的监管思路。

  2016年4月,人民银行等十四部委联合印发《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》,其中明确指出“按照总量控制、结构优化、提高质量、有序发展的原则,一般不再受理新机构设立申请”,至此支付牌照发放即一直“闸门紧闭”,市场价格持续走高。

  据笔者统计,截至目前,持“预付卡发行与受理”牌照的支付机构仅139家。而单用途预付卡业务经营则属于备案事项,准入条件相对较低,根据商务部相关数据,截至2019年底,全国共有6100余家单用途商业预付卡备案发卡企业,系前者40余倍。如不能清晰界定无证机构边界,则将对持证机构监管的权威性产生影响。

  1、实践中存在的观点

  有观点认为,若将“发卡企业与持卡人”的关系代换为“生产者与消费者”的关系,即可以以“商品是否为发卡企业生产”作为预付卡类型的判断标准。举凡消费者持卡所兑付货物为发卡企业自主生产,即属在发卡企业内购买,为单用途预付卡,常见的如餐饮、住宿、居民服务等企业所发行的储值卡。

  反之,消费者持卡所兑付货物非发卡企业自主生产,即属在发卡企业外购买,为多用途预付卡,常见的如综合商场、电商网站储值卡等。

  笔者认为,该标准过于严苛。首先,该标准忽视了“销售者”在市场经济中的重要地位,其“自产自销”的思想与当前活跃的市场经济形势显然不相匹配;诸如实体超市、零售店铺等销售非自主生产商品仍显属本企业内消费行为。

  其次,要求发卡企业只能销售自主生产商品,或自建存储货物的物流体系,否则即须申请支付业务许可证,亦将大大提升预付卡企业的设立门槛,严重限制市场经济活力。

  还有观点认为,可以“商品是否为发卡企业所有”作为判断标准。即发卡企业兹享有消费者兑付货物的所有权,则视为在发卡企业内购买商品,属单用途预付卡范畴,绝大多数实体餐饮、商超店面发卡均在此列。

  反之,发卡企业销售货物非本企业所有,则视为在发卡企业外购买商品,属多用途预付卡范畴,至于企业实际经营场所、销售方式等,均不讨论。现实中,部分预付卡电商平台、预付卡兑换其他企业代金券的经营模式则属此列。

  笔者认为,该标准在实践中虽较易于操作,监管机关只需检查企业售卖商品交付流程、购销合同关于货物交付的约定,即可做出判断。但考虑代销情形下,发卡企业可以与商户自主约定所有权转移事项,规避监管进行套利,故如采用此标准则过于宽松。

  2、基于消费者权益;さ氖侗鸱椒

  由上可见,借镜私法规范辅助判断预付卡兑付范围属于发卡企业之内或之外,虽较为简单易行,但也易导致标准过宽或过严,影响监管效能。笔者认为,应采用《消费者权益;しā罚ㄒ韵录虺啤断ā罚┲械墓呒妒,以“预付卡消费场景下的经营者是否为发卡机构”作为判定标准。

  详细而言,即考察发卡机构是否对持卡人的消费行为承担经营者义务,如售前环节的商品信息展示义务、提供义务,售中环节的交付商品义务,以及售后环节的质量保障义务、出具单据义务、退换货义务等。如是,则相关商品、服务即为在发卡企业内购买;反之,则为在发卡企业外购买。

  通过上述具体标准,即可精准认定企业是否涉及无证经营多用途预付卡业务。理由如下:

  尊重法规文本,符合依法行政原则!断ā纷魑蚜煊虻幕痉,《预付卡管理办法》规定的“购买商品或服务”行为应以《消法》规定作为标准。故根据《消法》,若发卡机构是经营者,则该预付卡即属于单用途预付卡;反之,则属于多用途预付卡。

  提升执法效能,可增强执法操作性。以“非公司自主购进商品”“线下自主选购商品”和“提货券、代金券类产品”三种模糊地带的消费模式为例分析。

  一是非公司自主购进商品模式。李某持A公司发行的预付卡在其网上商城选购了坚果礼盒,A公司将订单信息同步坚果厂家,厂家发货交付李某。因李某是根据A公司网上商城展示的信息选购、商品根据A公司的订单交付、订单票据等均由A公司出具,故该商品即是在发卡机构A公司处购买,属于单用途预付卡。

  二是线下自主选购商品模式。李某持A公司发行的预付卡在A公司合作蛋糕店订购生日蛋糕。因李某是根据蛋糕店展示的信息选购、商品由蛋糕店交付、取货凭证等均由蛋糕店出具,故该商品即是在发卡机构之外购买,属于多用途预付卡。

  根据前面两种模式可以延伸推演得知,如李某在A公司网上商城订购蛋糕,A公司将李某订单信息同步至合作蛋糕店,后由蛋糕店负责配送交付,则该商品仍为李某自主选购,其实际经营者为蛋糕店,非A公司。故该商品即是在发卡机构之外购买,仍为多用途预付卡。

  三是提货券、代金券类产品模式。因提货券、代金券并非商品,而是预付凭证,故提货券、代金券本身即属于《单用途商业预付卡管理办法》规定的单用途预付卡。李某持A公司发行的预付卡购买提货券、代金券选购商品,即与线下自主模式一样,为在发卡机构之外购买,此预付卡属于多用途预付卡。

  弥补法规“失灵”,可提升法规可接受性。法规过于严苛或宽松,均会导致法规“失灵”。以《消法》作为判断标准,既可激发市场主体活力,也能有效规避监管套利,提升法规可接受性。

  三、无证经营预付卡业务的监管建议

  为进一步规范预付卡市场秩序,明确部门监管边界,提升履职效率,促进预付卡市场规范健康发展,笔者对监管机构履职提出如下建议。

  1、加快推动立法进程,细化明确预付卡监管边界

  因人民银行与商务部门在预付卡监管领域出台的规章、办法均为部门规范性文件,法律位阶较低,相关监管标准未经法规确定,易造成各地人民银行分支机构间、人民银行与商务部门间标准不统一,易导致执法过宽或过严。建议人民银行与商务部门加快推进立法进程,细化明确预付卡监管边界。

  2、密切监管机构间沟通交流,加强信息共享

  人民银行作为多用途预付卡的监管机构,与商务部门统一监管标准可使双方在预付卡监管领域形成合力,互为补充。面对预付式消费问题,人民银行分支机构与地方政府商务部门应密切沟通交流,协调配合,加强违规线索、执法信息等的共享,如此才能形成监管合力。

  3、强化消费者权益;ふ咝敕ㄖ平逃

  人民银行可会同中国支付清算协会通过媒体、官方网站、线下宣传活动等多种形式,加强对社会公众和商户的法制教育,使其提高支付业务甄别能力,拒绝购买或受理无证机构发行的“多用途预付卡”。

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